【摘要】：住建部決定給予江蘇中建公司工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級資質(zhì)降為乙級的行政處罰后，北京一審法院行政判決降低資質(zhì)處罰不合法...
住建部決定給予江蘇中建公司工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級資質(zhì)降為乙級的行政處罰后，北京一審法院行政判決降低資質(zhì)處罰不合法，住建部不服，向北京高院提起上訴。
北京高院終審判決確認“中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部作出的建督罰字〔2020〕51號《住房和城鄉(xiāng)建設部行政處罰決定書》違法”。
上訴人（一審被告）中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部，住所地北京市海淀區(qū)三里河路9號。
被上訴人（一審原告）江蘇中建工程設計研究院有限公司，住所地中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)連云港片區(qū)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合保稅區(qū)綜合樓418-222號。
上訴人中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部（以下簡稱住建部）因行政處罰一案，不服北京市第一中級人民法院（以下簡稱一審法院）（2020）京01行初384號行政判決（以下簡稱一審判決），向本院提起上訴。
本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。
2020年4月28日，住建部作出建督罰字〔2020〕51號《住房和城鄉(xiāng)建設部行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），主要內(nèi)容為：2017年12月9日，連云港聚鑫生物科技有限公司（以下簡稱連云港聚鑫公司）間二氯苯裝置發(fā)生爆炸事故（以下簡稱涉案事故），造成10人死亡、1人輕傷，直接經(jīng)濟損失4875萬元。
根據(jù)江蘇省人民政府《關(guān)于同意連云港聚鑫生物科技有限公司“12·9”重大爆炸事故結(jié)案的批復》（蘇政復〔2018〕57號，以下簡稱57號批復），江蘇中建工程設計研究院有限公司（以下簡稱江蘇中建公司）在建設單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖。
出具的安全設施設計專篇，沒有對建設項目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進行充分說明，沒有對間二硝基苯脫水、保溫釜儲存及壓料、殘液回收使用等工藝過程中的危險有害因素進行充分辨識，造成事故隱患。
住建部于2019年3月15日向江蘇中建公司發(fā)出《住房和城鄉(xiāng)建設部行政處罰意見告知書》(建督罰告字﹝2019﹞5號，以下簡稱5號告知書)，江蘇中建公司提出了聽證申請，住建部于2019年6月14日組織召開了聽證會。
經(jīng)研究，決定不予采納聽證申辯意見。
依據(jù)《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條的規(guī)定，住建部決定給予江蘇中建公司工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級資質(zhì)降為乙級的行政處罰。
一、被訴處罰決定適用法律錯誤。
1.住建部作出處罰的法律依據(jù)應當以被訴處罰決定中載明的依據(jù)為準。住建部在訴訟中補充法律規(guī)定不能作為被訴處罰決定的法律依據(jù)。
2.江蘇中建公司自2015年7月將有關(guān)圖紙和涉案設計專篇交與建設單位后，再未參與過該項目建設。應當視為在2015年7月江蘇中建公司的行為已經(jīng)終了。住建部作出的被訴處罰決定違反了《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正，以下簡稱行政處罰法）第二十九條的規(guī)定。
3.原連云港市城鄉(xiāng)建設局（現(xiàn)連云港市住房和城鄉(xiāng)建設局，以下簡稱連云港住建局）依據(jù)《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條的規(guī)定，已經(jīng)對江蘇中建公司作出了連建監(jiān)罰字〔2018〕18號行政處罰決定書（以下簡稱18號處罰決定），給予罰款30萬元的處罰。
而江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳（以下簡稱江蘇省住建廳）向住建部報送的《江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳關(guān)于提請對江蘇中建工程設計研究院有限公司工程設計資質(zhì)進行處理的報告》（蘇建稽〔2019〕15號，以下簡稱15號報告）附件中，有連云港住建局作出的連建監(jiān)罰﹝2018﹞17號行政處罰決定書（以下簡稱17號處罰決定），給予江蘇中建公司罰款30萬元的處罰。住建部作出被訴處罰決定違反了行政處罰法第二十四條的規(guī)定。
4.《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條針對不同情節(jié)規(guī)定給予不同的處罰。在法律并未規(guī)定可以并處的情況下，住建部作出被訴處罰決定既違反了行政處罰法第三條的規(guī)定，又與18號處罰決定的情節(jié)認定相矛盾。
5.住建部在被訴處罰決定中并未將《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十二條作為處罰的法律依據(jù)，但住建部將涉案事故調(diào)查報告作為依據(jù)，屬于適用法律錯誤。且江蘇中建公司亦不是該條款規(guī)定的被處罰主體。
二、住建部作出被訴處罰決定程序不合法。
1.住建部沒有履行法定復核程序，違反行政處罰法第三十二條以及第三十八條的規(guī)定。
2.住建部在聽證過程中并未出示57號批復、15號報告、調(diào)查筆錄等證據(jù)，違反了行政處罰法第四十二條的規(guī)定。
3.住建部未在被訴處罰決定中告知江蘇中建公司被列入“黑名單”及“不良記錄”，亦未告知江蘇中建公司可以提出異議和申訴，違反了行政處罰法第四條規(guī)定。
4.住建部作出的被訴處罰決定形式要件不齊全，違反了行政處罰法第三十九條的規(guī)定。
5.住建部未按照行政處罰法第四十條以及《中華人民共和國民事訴訟法》第八十四條的規(guī)定向江蘇中建公司送達被訴處罰決定，送達程序違法。
三、被訴處罰決定認定事實不清。
1.根據(jù)行政機關(guān)有關(guān)規(guī)劃許可辦理要求，施工圖紙及其設計文件審查合格書是取得建設工程規(guī)劃許可證的前置條件。因此，江蘇中建公司不存在“未取得規(guī)劃許可情況下，違規(guī)出具正式施工圖”的行為。
2.江蘇中建公司出具圖紙的設計項目名稱為“車間六”，并非四車間。住建部認定江蘇中建公司“明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖”屬于認定事實錯誤，亦與涉案事故調(diào)查報告中的相關(guān)事實認定不一致。
3.涉案設計專篇所依據(jù)的《安全評價報告》已經(jīng)通過安監(jiān)部門審批。涉案設計專篇亦取得相關(guān)主管機關(guān)的審批。住建部認定江蘇中建公司違反了法律、法規(guī)以及國家強制性規(guī)定缺乏事實和法律依據(jù)。
4.住建部提交的涉案事故調(diào)查報告不符合《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十條的規(guī)定，該報告建議江蘇省住建廳給予江蘇中建公司降低資質(zhì)處罰不合法。此外，江蘇省人民政府作出57號批復超過《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十二條第一款規(guī)定的法定時限。因此，涉案事故調(diào)查報告不能作為處罰依據(jù)。且該報告僅是建議性意見，住建部應當依據(jù)事實和法律作出處罰，而不能依據(jù)建議性的報告作出處罰。
5.對其他涉案事故責任比江蘇中建公司更重的責任單位給予從輕處罰，被訴處罰決定違反公平、公正原則。綜上，請求判決撤銷被訴處罰決定并判令住建部承擔本案訴訟費用。
住建部在一審中答辯稱：
一、住建部具有作出被訴行政處罰決定的法定職權(quán)。
根據(jù)《建設工程勘察設計資質(zhì)管理規(guī)定》第八條、第四十二條的規(guī)定，江蘇中建公司取得工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級資質(zhì)的行政許可是住建部作出的，住建部具有作出降低資質(zhì)等級行政處罰的法定職權(quán)。
二、住建部作出被訴處罰決定認定事實清楚，證據(jù)確鑿，依據(jù)充分。2018年8月4日，江蘇省人民政府作出57號批復，同意涉案事故調(diào)查報告中對該起事故的原因分析、責任認定及處罰建議，并準予結(jié)案。
在涉案事故調(diào)查報告中載明，江蘇中建公司作為涉案項目設計單位，在建設單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖。出具的涉案設計專篇沒有對建設項目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進行充分說明，沒有對間二硝基苯脫水、保溫釜儲存及壓料、殘液回收使用等工藝過程中的危險有害因素進行充分辨識，造成事故隱患。
江蘇中建公司的上述行為違反了《建設工程勘察設計管理條例》第二十五條的規(guī)定。住建部根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十二條第二款的規(guī)定，依據(jù)57號批復、涉案事故調(diào)查報告、15號報告、事故調(diào)查組談話筆錄、江蘇省住建廳調(diào)查筆錄等作出被訴處罰決定。
三、住建部作出被訴處罰決定內(nèi)容適當、形式合法、程序合法。
住建部在作出被訴處罰決定前，作出了5號告知書，告知江蘇中建公司相關(guān)的事實、法律依據(jù)和擬作出的處理決定，并告知江蘇中建公司享有的陳述、申辯權(quán)、申請聽證的權(quán)利。
根據(jù)江蘇中建公司的申請，住建部舉行了聽證會。經(jīng)研究，對江蘇中建公司提出的申辯意見不予采納，作出被訴處罰決定送達給江蘇中建公司，符合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百三十四條的規(guī)定，程序合法。
四、一事不再罰的法定含義是指同一個違法行為不能給予兩次相同或者同樣性質(zhì)的行政處罰，住建部作出的被訴處罰決定是降低資質(zhì)而非罰款，未違反行政處罰法第二十四條的規(guī)定。
五、根據(jù)全國人大法工委辦公室《對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關(guān)問題的意見》，本案中江蘇中建公司的違法行為是一直存續(xù)的，住建部作出處罰未違反行政處罰法第二十九條的規(guī)定。綜上，請求法院裁定駁回江蘇中建公司起訴或判決駁回江蘇中建公司的全部訴訟請求。
一審法院經(jīng)審理查明：江蘇中建公司取得了住建部核發(fā)的化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化學工程）專業(yè)甲級和建筑行業(yè)（建筑工程）甲級資質(zhì)，系涉案項目的設計單位，具體承擔涉案項目的安全設施、工藝等初步設計，總平面圖的工程設計以及安全設施設計專篇的編制工作。
2017年12月9日，連云港聚鑫公司間二氯苯裝置發(fā)生爆炸事故，造成10人死亡、1人輕傷，直接經(jīng)濟損失4875萬元。2018年5月28日，該事故調(diào)查組作出涉案事故調(diào)查報告，查明了事故發(fā)生的原因、經(jīng)過，認定了事故的性質(zhì)和責任，提出了對相關(guān)責任人員和責任單位的處理建議及事故防范措施。
在涉案事故調(diào)查報告的“事故原因和性質(zhì)”部分認定設計、監(jiān)理、評價、設備安裝等技術(shù)服務單位未依法履行職責，違法違規(guī)進行設計、安全評價、設備安裝、竣工驗收，是事故發(fā)生的重要原因。其中，江蘇中建公司在未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已建成，違規(guī)出具正式施工圖。
出具的安全設施設計專篇未嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)和標準規(guī)范要求，沒有對建設項目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進行充分說明，沒有對間二硝基苯脫水、保溫釜儲存及壓料、殘液回收使用等工藝過程中的危險有害因素進行充分辨識，造成事故隱患。
在該報告的“對事故相關(guān)責任人和責任單位的處理建議”部分，事故調(diào)查組按照《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱建筑法）第七十三條、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條等法律法規(guī)，建議江蘇省住建廳給予江蘇中建公司降低資質(zhì)等級的行政處罰。
2018年8月4日，江蘇省人民政府作出57號批復：
一、同意涉案事故調(diào)查報告對涉案事故的原因分析和責任認定，準予結(jié)案。二、同意涉案事故調(diào)查報告提出的對責任人處理的建議。
對事故責任人，要按照干部管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定作出黨紀、政紀處分；觸犯刑律的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責任。三、同意涉案事故調(diào)查報告提出的事故防范措施。
2018年11月28日，連云港住建局作出18號處罰決定，認定江蘇中建公司2012年12月在灌南縣堆溝港鎮(zhèn)化工園區(qū)內(nèi)承建的涉案項目廠房工程，在建設單位未取得建設用地和規(guī)劃許可證的情況下，違規(guī)出具涉案項目的施工圖；2015年6月，江蘇中建公司在明知涉案項目四車間已經(jīng)建成的情況下，又出具了四車間正式施工圖。
該行為違反了《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第十三條的規(guī)定，依據(jù)建筑法、《建設工程勘察設計管理條例》第四十條、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條的規(guī)定，決定給予江蘇中建公司罰款30萬元的處罰。該處罰決定已經(jīng)執(zhí)行完畢。
2019年1月17日，江蘇省住建廳作出15號報告，提請住建部給予江蘇中建公司降低工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化工工程）專業(yè)甲級資質(zhì)的行政處罰。該報告的附件包括：57號批復、涉案事故調(diào)查報告及17號處罰決定。
2019年3月15日，住建部向江蘇中建公司作出5號告知書，告知江蘇中建公司：根據(jù)57號批復，其在建設單位未取得規(guī)劃許可情況下，違規(guī)出具施工圖。出具的安全設施設計專篇未嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)和標準規(guī)范要求，沒有對建設項目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進行充分說明，沒有對間二硝基苯脫水、保溫釜儲存及壓料、殘液回收使用等工藝過程中的危險有害因素進行充分辨識，造成事故隱患。
依據(jù)《建設工程勘察設計管理條例》第四十條、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條規(guī)定，擬給予江蘇中建公司化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級資質(zhì)降為乙級的行政處罰。
同時告知江蘇中建公司，根據(jù)行政處罰法第四十二條的規(guī)定，其可在收到該告知書之日起3日內(nèi)向住建部進行書面陳述（申辯）或提出聽證要求，逾期未提出，視為放棄上述權(quán)利。江蘇中建公司于2019年5月6日簽收上述告知書。后江蘇中建公司提出聽證申請，并向住建部提交了書面聽證意見等材料。
2019年6月14日，住建部召開聽證會。江蘇中建公司的法定代表人及其委托代理人參加了聽證會。在聽證會上，住建部的調(diào)查人員說明了認定的違法事實、依據(jù)及處罰建議，但并未向江蘇中建公司出示57號批復、涉案事故調(diào)查報告等證據(jù)。
2020年4月28日，住建部作出被訴處罰決定。同年5月6日，住建部將被訴處罰決定郵寄給江蘇省住建廳，委托該廳向江蘇中建公司送達上述決定。同年5月8日，江蘇省住建廳收到上述郵件，并于同年5月18日將處罰決定送達給江蘇中建公司。江蘇中建公司不服，于同年6月8日向一審法院提起行政訴訟。
一審法院認為，行政處罰法第三十一條規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權(quán)利。
該法第四十二條第六項規(guī)定，行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應當組織聽證，并在舉行聽證時，調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議，由當事人進行申辯和質(zhì)證。
根據(jù)上述法律規(guī)定，行政機關(guān)在聽證程序中不僅應當告知相對人所認定的違法事實，還應就認定該事實的證據(jù)進行舉證，以保障相對人可以對行政機關(guān)所認定的違法事實及其證據(jù)材料進行質(zhì)證、陳述和申辯。如果行政機關(guān)未按照上述規(guī)定履行聽證程序，則構(gòu)成違反法定程序。
本案中，住建部在對江蘇中建公司作出處罰前，向江蘇中建公司送達了5號告知書，載明了認定其違法的基本事實和擬作出的行政處罰，并告知江蘇中建公司有要求舉行聽證的權(quán)利。
在江蘇中建公司申請舉行聽證的情況下，住建部舉行了聽證會。在聽證會上，調(diào)查人員陳述了所認定的違法事實，并向江蘇中建公司明確是依據(jù)57號批復作出的認定，聽取了江蘇中建公司的陳述和申辯。
但是，在聽證程序舉證質(zhì)證環(huán)節(jié)中，住建部的調(diào)查人員本應向江蘇中建公司出示擬作出處罰所依據(jù)的全部證據(jù)，接受江蘇中建公司一方的質(zhì)證。在江蘇中建公司已經(jīng)針對上述事實提出了異議的情況下，住建部的調(diào)查人員仍未向江蘇中建公司出示任何證據(jù)，直接影響了江蘇中建公司的質(zhì)證權(quán)和申辯權(quán)，構(gòu)成聽證會舉證質(zhì)證程序違法。
關(guān)于住建部提出的5號告知書中已經(jīng)列明了所依據(jù)的57號批復以及涉案事故調(diào)查報告的相關(guān)內(nèi)容，且該報告已經(jīng)公示，江蘇中建公司作為事故相關(guān)人員應當知曉等主張，一審法院認為，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的相關(guān)規(guī)定，安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，應當組成事故調(diào)查組進行調(diào)查。
事故調(diào)查組應當在特定期限內(nèi)提交事故調(diào)查報告，事故調(diào)查報告應當包括對事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議等多項內(nèi)容。事故調(diào)查報告報送負責事故調(diào)查的人民政府后，事故調(diào)查工作即告結(jié)束。負責事故調(diào)查的人民政府應當自收到事故調(diào)查報告之日起特定期限內(nèi)做出批復。
有關(guān)機關(guān)應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰。由上可知，安全生產(chǎn)事故的調(diào)查及批復程序和行政處罰程序具有關(guān)聯(lián)性，但系不同的程序。無論在事故調(diào)查及批復程序中，是否告知江蘇中建公司有關(guān)認定結(jié)論以及處理建議，均不能免除住建部在聽證會程序中的舉證義務。
此外，住建部在5號告知書中列明依據(jù)57號批復以及上述報告的相關(guān)內(nèi)容，僅是作為其認定的違法事實，亦不能等同于聽證程序中的舉證。故，一審法院對住建部的上述主張不予支持。
綜上，住建部作出的被訴處罰決定違反法定程序，一審法院應予撤銷。江蘇中建公司的訴訟請求，一審法院予以支持。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項之規(guī)定，一審法院判決撤銷被訴處罰決定。
住建部不服一審判決，向本院提起上訴稱：
其一，在聽證程序中住建部已向江蘇中建公司提出本案違法事實、證據(jù)、處罰建議，江蘇中建公司亦針對性進行陳述、申辯并提交了書面答復說明，江蘇中建公司的質(zhì)證權(quán)及申辯權(quán)已得到保障，一審判決認定事實不清；
其二，涉案事故發(fā)生后，2019年3月21日，位于江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)的天嘉宜化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經(jīng)濟損失198635.07萬元。江蘇省人民政府和國務院有關(guān)調(diào)查報告批復確認江蘇中建公司在其中亦存在嚴重違法違規(guī)行為，且相關(guān)情況已向社會公布，社會影響非常惡劣。連續(xù)兩起事故造成重大人員傷亡及經(jīng)濟損失，對國家利益和社會公共利益造成了嚴重損害。一審判決撤銷被訴處罰決定結(jié)論明顯不當，會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，產(chǎn)生不良社會影響，同時可能造成程序空轉(zhuǎn)、浪費行政資源。故請求撤銷一審判決，改判駁回江蘇中建公司的全部訴訟請求。
江蘇中建公司答辯稱：
其一，一審判決認定事實清楚，住建部作出的行政處罰違法法定程序，應當撤銷；
其二，住建部主張的“一審判決撤銷被訴處罰決定結(jié)論明顯不當，會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，產(chǎn)生不良社會影響，同時可能造成程序空轉(zhuǎn)、浪費行政資源”，不屬于法院在行政訴訟中對具體行政行為合法性審查的范疇；
其三，住建部在一審期間未提交《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3.21”特別重大爆炸事故調(diào)查報告》，二審法院應不予采納該證據(jù)；其四，住建部作出的行政處罰適用法律錯誤。其五，住建部作出行政處罰違反法定程序；其六，住建部作出行政處罰認定事實錯誤。故請求維持一審判決，駁回上訴。
江蘇中建公司在法定舉證期限內(nèi)向一審法院提交了以下證據(jù)：第一組證據(jù)：
1.被訴處罰決定，證明住建部作出該決定依據(jù)的事實、法律依據(jù)以及最終的處罰結(jié)論；
2.住建部將江蘇中建公司列入“黑名單”“不良記錄”，證明被訴處罰決定并未告知江蘇中建公司該行為，違反了公開、公正原則，剝奪了江蘇中建公司陳述、申辯、申請聽證等權(quán)利；
3.證書編號：A132005336《工程設計資質(zhì)證書》，證明2019年8月23日，江蘇中建公司符合換發(fā)資質(zhì)證書的條件，并取得了換發(fā)后的資質(zhì)證書；
4.18號處罰決定，證明基于同一事實，適用同一法律規(guī)定，連云港住建局對江蘇中建公司作出了處罰；
5.江蘇省代收罰沒款收據(jù)，證明江蘇中建公司已經(jīng)繳納了罰款；
6.15號報告、17號處罰決定，證明連云港住建局基于同一事實，針對江蘇中建公司作出兩份行政處罰決定，該處罰行為違法，15號報告內(nèi)容違法，住建部的處罰依據(jù)不合法；
7.聽證筆錄，證明聽證程序違法，住建部沒有對江蘇中建公司的陳述、申辯以及聽證意見、證據(jù)進行復核，違反法定程序；
8.連云港市建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)公示信息，證明在建設工程規(guī)劃許可證辦理材料中包括建筑施工圖；
9.灌南縣規(guī)劃局建設項目規(guī)劃設計條件、施工圖設計文件審查合格書、建設工程規(guī)劃許可證，證明灌南縣規(guī)劃局建設項目規(guī)劃設計條件要求提供圖紙文本，施工圖設計文件審查合格書的日期為2015年12月8日，建設工程規(guī)劃許可證頒發(fā)時間為2015年12月22日；
10.灌云縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)劃設計條件辦理表，證明灌云縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)劃設計條件要求提供圖紙文件；
11.北京市及上海市建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)流程，證明辦理建設工程規(guī)劃許可證應當提交圖紙，住建部認定江蘇中建公司在未取得規(guī)劃許可情況下違規(guī)出具施工圖沒有事實和法律依據(jù)。上述證據(jù)8～11亦證明江蘇中建公司出具正式施工圖符合法律、法規(guī)的規(guī)定；
12.危險化學品建設項目安全條件審查意見書（連?；椖繉徸蜘z2015﹞017號），證明涉案建設項目《安全評價報告》經(jīng)專家組及連云港市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局審查同意。該報告系涉案設計專篇的依據(jù)；
13.安全設施設計專篇專家審查意見，證明涉案設計專篇經(jīng)專家組審查同意；
14.危險化學品建設項目安全設施設計審查意見書（連?；椖繉徸蜘z2015﹞029號），證明涉案設計專篇符合法律、法規(guī)以及國家強制性規(guī)定，連云港聚鑫公司有責任按照該專篇內(nèi)容進行建設，安全設施變更設計審查事項的，應當辦理變更手續(xù)，但江蘇中建公司從未辦理過任何設計審查事項的變更；
15.涉案設計專篇（摘錄），證明其中已經(jīng)對事故項目技術(shù)安全及危害因素進行了充分說明和充分辨識；
16.江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書（連建施審[2015]第325號），證明江蘇中建公司出具的施工圖業(yè)經(jīng)審查合格，無違規(guī)情形；
17.建設工程消防設計審核意見書（連公消審字﹝2015﹞第0313號），證明江蘇中建公司出具的施工圖符合消防設計，連云港聚鑫公司應對未按審批的消防設計施工所造成的損失和后果自行負責，建設、施工、監(jiān)理單位對于工程消防質(zhì)量終身負責，其中不包括設計單位；
18.六車間設計圖紙，證明江蘇中建公司出具的施工圖符合法律、法規(guī)和國家強制性規(guī)定，設計范圍系六車間，被訴處罰決定認定為四車間，屬于認定事實錯誤；
19.劉亞兵、郭愛芝、丁小東、閻偉四人辭職報告及解除勞動合同證明書，20.2016.03.03函告，證據(jù)19、20用以證明連云港聚鑫公司間二氯苯技改項目（以下簡稱涉案項目）承攬人為該四人，其已經(jīng)從江蘇中建公司處離職，并單獨成立與江蘇中建公司同業(yè)競爭關(guān)系的江蘇智誠工程設計有限公司。涉案事故調(diào)查報告認定該公司及前述人員存在多項違法違規(guī)行為。
江蘇中建公司曾于2016年3月3日向連云港聚鑫公司發(fā)出告知函，承諾繼續(xù)履行合同義務。但自江蘇中建公司設計的圖紙交接后，連云港聚鑫公司并未與江蘇中建公司聯(lián)系，后續(xù)是否按照圖紙施工、竣工圖繪制、變更等均與江蘇中建公司無關(guān)。江蘇中建公司亦不知情且未出具任何文件；
21.涉案建設項目相關(guān)單位處罰情況，證明其他涉案單位實際上并未按照涉案事故調(diào)查報告和57號批復進行處罰。對事故責任重于江蘇中建公司的單位，行政機關(guān)給予從輕處罰，而對于江蘇中建公司的處罰違反了合理性原則。
第二組證據(jù)：1.《工程建設標準強制性條文》（石油和化工建設工程部分），2.《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于發(fā)布2013年版〈工程建設標準強制性條文〉（石油和化工建設工程部分）的通知》，3.《建筑工程設計文件編制深度規(guī)定》，4.《危險化學品建設項目安全設施設計專篇編制導則》（安監(jiān)總廳〔2013〕39號），第二組證據(jù)用以證明其行為符合國家法律、法規(guī)、強制性規(guī)定及有權(quán)機關(guān)審查要求，其嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，不存在違反《建設工程勘察設計管理條例》第二十五條及其他法律、法規(guī)、強制性規(guī)定的情形，住建部未舉證證明江蘇中建公司行為違反的具體法律規(guī)定。
住建部在法定舉證期限內(nèi)，向一審法院提交了如下證據(jù)：1.57號批復及涉案事故調(diào)查報告，2.15號報告，3.17號處罰決定，4.事故調(diào)查組的談話筆錄，5.江蘇省住建廳的調(diào)查（詢問）筆錄，上述證據(jù)證明被訴處罰決定認定事實清楚，江蘇中建公司作為涉案項目設計單位，在建設單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖，出具的涉案設計專篇，沒有對建設項目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進行充分說明，沒有對間二硝基苯脫水、保溫釜儲存及壓料、殘液回收使用等工藝過程中的危險有害因素進行充分辨識，造成事故隱患，違法違規(guī)進行設計，對事故發(fā)生負有責任；6.5號告知書及送達憑證，證明住建部依法告知江蘇中建公司擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知江蘇中建公司享有陳述、申辯及要求舉行聽證的權(quán)利；7.《住房和城鄉(xiāng)建設部行政處罰聽證通知書》（建督罰聽通字〔2019〕1號），8.江蘇中建公司提交的聽證意見等材料，9.聽證筆錄，證據(jù)7～9證明住建部依法組織聽證，并制作筆錄，保障江蘇中建公司聽證的權(quán)利；10.被訴處罰決定及送達憑證，證明住建部依法作出被訴處罰決定并送達江蘇中建公司。
經(jīng)一審庭審質(zhì)證：江蘇中建公司對住建部提交的證據(jù)6無異議，認可住建部提交的證據(jù)1、2的合法性、真實性，對證據(jù)3、7～9的真實性無異議，不認可證據(jù)3的合法性；認為證據(jù)4、5的內(nèi)容明顯不連貫，無法對真實性發(fā)表意見；認為證據(jù)10不能證明住建部在法定期限內(nèi)送達被訴處罰決定。同時，江蘇中建公司認為住建部提交的證據(jù)1～5均未在聽證程序中出示，違反了法定程序，且江蘇中建公司對住建部主張的證據(jù)證明目的均不予認可。
住建部對江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)1、3、證據(jù)6中的15號報告、證據(jù)7的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實性無異議；認可證據(jù)2、4、5、證據(jù)6中17號處罰決定以及第二組證據(jù)的合法性、真實性，但不認可關(guān)聯(lián)性；認為證據(jù)8～21的真實性無法確定，不認可其關(guān)聯(lián)性、合法性。住建部對江蘇中建公司主張的證據(jù)證明目的均不予認可。
一審法院經(jīng)審查，對雙方當事人提交的上述證據(jù)認證如下：
住建部提交的證據(jù)10中的被訴處罰決定以及江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)1均系本案被訴行為，不作為證明該決定是否合法的證據(jù)使用。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)8、10、11系相關(guān)行政機關(guān)公示的建設工程規(guī)劃許可辦理流程及條件，第二組證據(jù)系國家標準以及規(guī)范性文件，均不作為證據(jù)使用。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)2、19、20、21與本案被訴處罰決定合法性審查沒有直接關(guān)系，一審法院不予采信。住建部以及江蘇中建公司提交的其他證據(jù)與本案有關(guān)，且符合證據(jù)合法性、真實性要求，其中住建部提交的證據(jù)1、4能夠證明事故調(diào)查組就涉案事故進行調(diào)查的情況，認定的事故性質(zhì)、原因，所提意見和建議，以及該報告業(yè)經(jīng)江蘇省人民政府批復；證據(jù)2、3僅能證明江蘇省住建廳報請住建部給予江蘇中建公司降低資質(zhì)等級的情況以及15號報告所附材料的內(nèi)容；證據(jù)5僅能證明江蘇省住建廳調(diào)查情況；證據(jù)6～9能夠證明住建部作出被訴處罰決定前履行了告知、聽證的程序，以及聽證的內(nèi)容、過程；證據(jù)10中的送達憑證能夠證明住建部委托江蘇省住建廳送達被訴處罰決定的情況。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)6、7與住建部提交的部分證據(jù)相同，一審法院不重復認證。江蘇中建公司提交的第一組證據(jù)中證據(jù)3僅能證明江蘇中建公司取得了住建部頒發(fā)的化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化學工程）專業(yè)甲級和建筑行業(yè)（建筑工程）甲級資質(zhì)；證據(jù)4、5僅能證明連云港住建局對江蘇中建公司作出處罰以及該處罰決定已經(jīng)執(zhí)行完畢；證據(jù)9、12～18僅能證明涉案項目規(guī)劃審批，以及相關(guān)主管機關(guān)就江蘇中建公司為該項目提供的圖紙、涉案設計專篇審核的情況。
雙方當事人提交的證據(jù)均已隨案移送本院，本院經(jīng)審查，一審法院對證據(jù)的認證意見正確，本院予以確認。根據(jù)上述有效證據(jù)，本院對一審法院查明的事實亦予以確認。
二審期間，住建部向本院提交了江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報告作為新證據(jù)，經(jīng)審查，該證據(jù)不屬于新證據(jù)的范疇，本院不予接納。
本院認為，綜合雙方當事人在一審及上訴階段的意見，本案的爭議焦點如下：
一、關(guān)于住建部是否具有作出本案被訴處罰決定的行政職權(quán)
《建設工程勘察設計管理條例》（2017年修訂）第七條規(guī)定，國家對從事建設工程勘察、設計活動的單位，實行資質(zhì)管理制度。具體辦法由國務院建設行政主管部門商國務院有關(guān)部門制定。第四十二條規(guī)定，本條例規(guī)定的責令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級和吊銷資質(zhì)證書、資格證書的行政處罰，由頒發(fā)資質(zhì)證書、資格證書的機關(guān)決定。根據(jù)《建設工程勘察設計資質(zhì)管理規(guī)定》（建設部令第160號）第八條的規(guī)定，申請工程勘察甲級資質(zhì)、工程設計甲級資質(zhì)，應由國務院建設主管部門審查，并公示審查意見。據(jù)此，住建部作為核發(fā)工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)（化學工程）專業(yè)甲級資質(zhì)的機關(guān)，具有作出涉案降低資質(zhì)等級行政處罰的法定職權(quán)。
二、關(guān)于被訴處罰決定認定的事實是否清楚
本案中，在案的57號批復及涉案事故調(diào)查報告、事故調(diào)查組的談話筆錄等證據(jù)能夠證明，2017年12月9日，連云港聚鑫公司間二氯苯裝置發(fā)生爆炸事故，江蘇省人民政府依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定批準成立了連云港聚鑫生物科技有限公司“12·9”重大爆炸事故調(diào)查組，調(diào)查組由相關(guān)政府部門組成，人民檢察院派員參加，并聘請了相關(guān)專家參與。事故調(diào)查組經(jīng)過調(diào)查形成了事故調(diào)查報告并經(jīng)過江蘇省人民政府批復同意。事故調(diào)查報告中認定，江蘇中建公司在建設單位未取得規(guī)劃許可情況下，明知四車間已經(jīng)建成，違規(guī)出具正式施工圖。出具的安全設施設計專篇，沒有對建設項目選用的工藝技術(shù)安全可靠性進行充分說明，沒有對間二硝基苯脫水、保溫釜儲存及壓料、殘液回收使用等工藝過程中的危險有害因素進行充分辨識，造成事故隱患。建議江蘇省住建廳給予江蘇中建公司降低資質(zhì)等級的行政處罰。
住建部依據(jù)事故調(diào)查報告中認定的上述事實對江蘇中建公司實施處罰，江蘇中建公司則認為被訴處罰決定認定事實不清。本院認為，住建部依據(jù)事故調(diào)查報告認定的事實作出本案被訴處罰決定具有相應的事實基礎。其一，本案中，事故調(diào)查報告系依法成立的事故調(diào)查組經(jīng)過法定調(diào)查程序作出，并經(jīng)江蘇省人民政府批復同意，具有公定力和約束力。事故調(diào)查報告中確認的相關(guān)事實可以作為住建部作出行政處罰的根據(jù)。其二，江蘇中建公司對被訴處罰決定認定的事實提出了異議并提供了相關(guān)證據(jù)，意在證明事故調(diào)查報告所認定的事實、適用法律及程序均存在問題，實質(zhì)上是要否定事故調(diào)查報告的效力，但其并未提交證據(jù)證明57號批復及事故調(diào)查報告已經(jīng)過法定程序被撤銷、變更或確認無效，57號批復及事故調(diào)查報告的效力應當確認。其三，如前所述，57號批復及事故調(diào)查報告具有法定性，在證明效力上要優(yōu)于其他證據(jù)。江蘇中建公司在本案中針對被訴處罰決定所確認的事實，提出了諸如“其出具施工圖并不違反規(guī)劃規(guī)定”“設計項目名稱為‘六車間’而非‘四車間’”，“其出具的安全設計專篇符合法律、法規(guī)和建設工程強制性法律規(guī)定”等異議，但其提供的證據(jù)，不能證明事故調(diào)查報告認定的事實錯誤，對其相關(guān)主張，本院不予支持。因此，住建部以事故調(diào)查報告認定的事實為基礎作出被訴處罰決定，認定事實清楚，證據(jù)充分，本院予以確認。
首先，關(guān)于法律依據(jù)?！督ㄔO工程安全生產(chǎn)管理條例》第五十六條規(guī)定，違反本條例的規(guī)定，勘察單位、設計單位有下列行為之一的，責令限期改正，處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級，直至吊銷資質(zhì)證書；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責任；造成損失的，依法承擔賠償責任：（一）未按照法律、法規(guī)和工程建設強制性標準進行勘察、設計的；（二）采用新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝的建設工程和特殊結(jié)構(gòu)的建設工程，設計單位未在設計中提出保障施工作業(yè)人員安全和預防生產(chǎn)安全事故的措施建議的。作為工程設計化工石化醫(yī)藥行業(yè)化工工程專業(yè)甲級資質(zhì)的行政主管部門，住建部根據(jù)其查明的江蘇中建公司的違法事實，認為江蘇中建公司違法情節(jié)嚴重，適用上述法律規(guī)定對江蘇中建公司實施降低資質(zhì)等級的行政處罰，適用法律正確。江蘇中建公司主張57號批復及事故調(diào)查報告系建議江蘇省住建廳對其實施降低資質(zhì)等級的處罰，而非給住建部提出建議，住建部不應依據(jù)57號批復及事故調(diào)查報告對其處罰。如前所述，住建部作出本案降低資質(zhì)等級行政處罰系其法定職權(quán)，并非來自事故調(diào)查報告的授權(quán)。作為屬地監(jiān)管部門的江蘇省住建廳將江蘇中建公司的相關(guān)違法事實向有相應處罰權(quán)的住建部報告，提請住建部實施處罰，住建部接到報告后，根據(jù)法定職權(quán)作出本案處罰決定，亦系正當?shù)男姓绦?，并無不當。
其次，關(guān)于追訴時效。行政處罰法第二十九條規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日計算。根據(jù)全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會《對關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關(guān)問題的意見》（法工辦發(fā)〔2012〕20號），違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計、施工，因其帶來的建設工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應當認定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，應當自糾正違法行為之日起計算行政處罰追訴時效。本案中江蘇中建公司的違法行為造成的危害和違法事實至事故發(fā)生時始終存在，應從事故發(fā)生時計算追訴時效。江蘇中建公司關(guān)于其2015年7月后即未參與過項目建設，應當視為行為終了的主張不能成立。事故發(fā)生后，江蘇中建公司的違法事實即被發(fā)現(xiàn)并接受調(diào)查，住建部作出被訴處罰決定并不違反行政處罰法第二十九規(guī)定。
再次，關(guān)于“一事不二罰”。行政處罰法第二十四條規(guī)定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本案中，江蘇中建公司主張其已接受過連云港市城鄉(xiāng)建設局所作出的30萬元罰款的行政處罰，住建部又對其實施降低資質(zhì)等級的行政處罰有違一事不二罰原則。但本案中住建部實施的降低資質(zhì)等級與連云港市城鄉(xiāng)建設局所實施的罰款并非同一性質(zhì)，不構(gòu)成對江蘇中建公司的同一違法行為實施兩次以上罰款的情形。江蘇中建公司關(guān)于連云港市城鄉(xiāng)建設局所作罰款與住建部所作降低資質(zhì)等級處罰不能并處的主張不能成立。江蘇中建公司針對連云港市城鄉(xiāng)建設局曾作出兩次罰款處罰的異議，不屬于本案審理范圍，如其認為自身權(quán)利受到侵犯，可另行主張權(quán)利。
江蘇中建公司所提住建部將其列入“黑名單”“不良記錄”的行為與本案被訴處罰決定無關(guān)，亦不屬于本案審理范圍，本院對此不予處理。
根據(jù)案件事實，住建部在作出被訴處罰決定時履行了調(diào)查、收集證據(jù)，告知，聽取陳述申辯，召開聽證會、決定等法定程序，于2020年4月28日作出被訴處罰決定，于5月6日將被訴處罰決定郵寄給江蘇省住建廳，并委托該廳向江蘇中建公司送達，符合行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。但住建部在聽證程序中未向江蘇中建公司出示擬作出處罰所依據(jù)的全部證據(jù)，并接受江蘇中建公司一方質(zhì)證，一審法院據(jù)此認定被訴處罰決定程序違法正確，本院予以確認。因上述違法情形影響了江蘇中建公司依法行使陳述和申辯權(quán)利，一審法院認為被訴處罰決定屬于行政訴訟法第七十條第三項規(guī)定的“違反法定程序的”情形，于法有據(jù)。
但應該注意到，雖然住建部在聽證程序中未向江蘇中建公司出示相關(guān)證據(jù)，但住建部在作出被訴行政處罰決定前，向江蘇中建公司作行政告知書，告知江蘇中建公司擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)；在聽證程序中，江蘇中建公司提出進行了陳述和申辯，對行政處罰涉及的事實和法律適用問題表達了異議并提供了證據(jù)；本案訴訟期間，住建部也提供了57號批復、事故調(diào)查報告及其他證據(jù)材料，江蘇中建公司已獲取并發(fā)表了質(zhì)證意見，其在訴訟中就本案事實和法律適用問題所提的主張，亦包含了其在行政程序中的陳述申辯意見，且經(jīng)本院審查均不能成立，被訴處罰決定認定江蘇中建公司存在涉案違法行為、并給予降低其資質(zhì)等級的處罰，認定事實清楚、適用法律正確。因此，被訴處罰決定存在的上述程序違法情形，并未妨害本院對被訴處罰決定的事實認定及法律適用進行合法性審查，如撤銷被訴處罰決定并重啟行政處罰程序，由住建部在重新進行的行政程序中再行出示相關(guān)證據(jù)、江蘇中建公司再行質(zhì)證，對案件的事實認定及法律適用并無任何實際影響，徒增雙方參與行政程序及行政爭訴的成本，故被訴處罰決定不具備撤銷重作的必要性，本院宜在確認被訴處罰決定違法的同時，保留其相應法律效力。據(jù)此，一審法院所作撤銷判決，裁量不當，本院應予糾正。住建部的上訴請求，本院應予支持。江蘇中建公司有關(guān)撤銷被訴處罰決定的訴訟請求，本院不予支持。但需指出，本案之裁判方式系基于本案案情所作的司法裁量，住建部應針對本案被訴處罰決定存在的違反法定程序情形，完善處罰程序的聽證規(guī)范，全面保障擬被處罰人合法的陳述申辯權(quán)利，避免類似違法行為再次發(fā)生。
綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第七十四條第二款第（一）項的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷北京市第一中級人民法院（2020）京01行初384號行政判決；
二、確認中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部作出的建督罰字〔2020〕51號《住房和城鄉(xiāng)建設部行政處罰決定書》違法。
一、二審案件受理費人民幣各50元，均由中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部負擔（已交納）。
